Πώς αντιμετωπίζεται η διαφθορά στην Ελλάδα και αλλού: θλιβερές συγκρίσεις (20/7)

Πώς αντιμετωπίζεται η διαφθορά στην Ελλάδα και αλλού: θλιβερές συγκρίσεις

  • Η δημοσίευση του πολυσέλιδου πορίσματος του αμερικανικού υπουργείου Δικαιοσύνης για τις πρακτικές της φαρμακοβιομηχανίας Νοβάρτις στην Ελλάδα μάς δίνει την ευκαιρία να συγκρίνουμε την αντιμετώπιση της διαφθοράς από τις Αρχές στην Αμερική και στην Ελλάδα.
  • Αρθρο του Παύλου Ελευθεριάδη.
Η δημοσίευση του πολυσέλιδου πορίσματος του αμερικανικού υπουργείου Δικαιοσύνης για τις πρακτικές της φαρμακοβιομηχανίας Νοβάρτις στην Ελλάδα μάς δίνει την ευκαιρία να συγκρίνουμε την αντιμετώπιση της διαφθοράς από τις Αρχές στην Αμερική και στην Ελλάδα. Η σύγκριση είναι καταθλιπτική. Θα σταθώ σε τρεις χαρακτηριστικές διαφορές.
  • Πρώτον, η ποινική διερεύνηση των ενδεχόμενων ποινικών αδικημάτων έγινε από μια ειδική υπηρεσία του υπουργείου Δικαιοσύνης των ΗΠΑ. Τα αδικήματα για τα οποία ασκήθηκε η δίωξη του Δημοσίου αφορούσαν δύο διαφορετικά εγκλήματα, την παραβίαση των διατάξεων για τη δωροδοκία ξένων αξιωματούχων και την παραποίηση λογιστικών βιβλίων. Η διερεύνηση και ή άσκηση της δίωξης έγιναν από τον Τομέα Απάτης του Ποινικού Τμήματος του Ομοσπονδιακού Υπουργείου Δικαιοσύνης («United States Department of Justice, Criminal Division, Fraud Section»). Στα μάτια ενός έλληνα ειδικού αυτό φαίνεται μια παραδοξότητα. Είναι δυνατόν ένα υπουργείο να διεξάγει ποινικές έρευνες; Δεν σημαίνει αυτό ότι ένας υπουργός μπορεί να διώκει τους πολιτικούς του αντιπάλους;

Δυστυχώς η αντίληψη αυτή υπάρχει γιατί στην Ελλάδα εδώ και πολλές δεκαετίες το Συνταγματικό και Διοικητικό μας Δίκαιο αποδέχεται ως κάτι φυσιολογικό ένας υπουργός να κατευθύνει πλήρως τις αποφάσεις των υφισταμένων του. Το αποδεχόμαστε ακόμα και όταν ένας πολιτικός θέλει να δείξει εύνοια στην εκλογική του περιφέρεια ή στους επιχειρηματίες φίλους του. Αυτό στα μάτια των αμερικανών και ευρωπαίων νομικών είναι διαφθορά. Σε εμάς συχνά θεωρείται ένα ανεκτό αποτέλεσμα της «λαϊκής κυριαρχίας» στο πλαίσιο μιας θεωρίας «πλειοψηφισμού».

Η αντίληψη αυτή οδηγεί σε συγκρούσεις με το Ευρωπαϊκό Δίκαιο. Για παράδειγμα, στην αναθεώρηση του 2001 θεσπίστηκε μια ειδική διάταξη στο Σύνταγμα για το «ασυμβίβαστο» ιδιοκτήτη ΜΜΕ και εργολάβου δημοσίων έργων. Η σιωπηλή παραδοχή της διάταξης αυτής ήταν ότι ο υπουργός έχει ρόλο στην απονομή δημοσίων έργων και άρα υπήρχε σύγκρουση συμφερόντων. Η διάταξη αυτή κατέπεσε στο Ευρωπαϊκό Δικαστήριο, το οποίο υπενθύμισε στην ελληνική κυβέρνηση κάτι που για την ΕΕ ήταν προφανές: ένας υπουργός δεν μπορεί να επηρεάζει τις αποφάσεις μιας επιτροπής προμηθειών ή επιτροπής επιλογής δημοσίων συμβάσεων.

Το αν ένας διαγωνιζόμενος είναι ιδιοκτήτης ραδιοφώνου ή τηλεόρασης και μπορεί να εξαναγκάσει – αντιδεοντολογικά και παράνομα – τους δημοσιογράφους που εργάζονται για αυτόν να δείξουν εύνοια προς συγκεκριμένο υπουργό ώστε να διευκολυνθεί η επανεκλογή του είναι κάτι αδιάφορο για τις δημόσιες συμβάσεις. Η διάταξη στο Σύνταγμα ήταν συνεπώς παράλογη, αφού βασιζόταν στην παραδοχή ότι οι υπουργοί είναι ελεύθεροι να πάρουν μέρος σε διαγωνισμούς δημοσίων έργων. Τέτοια παρέμβαση είναι όμως πάντα παράνομη.

Στην περίπτωση της ποινικής διερεύνησης για ομοσπονδιακά εγκλήματα στην Αμερική, οι εγγυήσεις ανεξαρτησίας από την πολιτική εξουσία αφορούν όχι μόνο τη δημοσιοϋπαλληλία αλλά και τον ίδιο τον υπουργό. Ας προσέξουμε εδώ ότι ο υπουργός Δικαιοσύνης στην Αμερική (όπως στην Κύπρο και τη Βρετανία) ονομάζεται «Γενικός Εισαγγελέας» («Attorney General») και το καθήκον του είναι να προστατεύει το Σύνταγμα, όχι να κάνει ό,τι του λέει ο Πρόεδρος. Για παράδειγμα ο «Γενικός Εισαγγελέας» του προέδρου Νίξον Ελιοτ Ρίτσαρντσον αρνήθηκε να απολύσει τον ειδικό ερευνητή του σκανδάλου του Γουότεργκεϊτ και παραιτήθηκε (όπως και ο αναπληρωτής του).

  • Αντίστοιχα ο Τζον Ασκροφτ αρνήθηκε να εγκρίνει το πρόγραμμα παρακολουθήσεων του Τζορτζ Μπους του νεότερου. Σήμερα ο κάτοχος της θέσης Ουίλιαμ Μπαρ κατηγορείται από την αντιπολίτευση ότι παραβιάζει το καθήκον του προς το Σύνταγμα εμποδίζοντας διάφορες έρευνες εναντίον του Ντόναλντ Τραμπ. Δυστυχώς αντίστοιχη συζήτηση στην Ελλάδα είναι αδύνατον να γίνει. Σε εμάς δεν υπάρχει καμία υποχρέωση να είναι ανεξάρτητος ο υπουργός Δικαιοσύνης από τον Πρωθυπουργό. Οι διώξεις γίνονται αποκλειστικά από εισαγγελείς, που δεν έχουν – συνήθως – τα διοικητικά μέσα να αναλαμβάνουν μεγάλης κλίμακας έρευνες.

Δεύτερο σημαντικό στοιχείο είναι ότι κατηγορούμενος στην ποινική διαδικασία δεν ήταν ένα πρόσωπο, αλλά η εταιρεία Novartis Ελλάς. Οι ΗΠΑ, μαζί με άλλες οικονομικά ανεπτυγμένες χώρες έχουν εισαγάγει ποινικά αδικήματα για εταιρείες, όχι μόνο για τα πρόσωπα που τις διοικούν. Τέτοια νομοθεσία υπάρχει σε Βρετανία, Γαλλία, Βέλγιο, Ολλανδία, Αυστρία, Σιγκαπούρη, Ιαπωνία και Νότια Αφρική. Στις χώρες αυτές η διαφθορά δεν θεωρείται μόνο ατομικό ολίσθημα.

  • Γίνεται κατανοητό ότι σοβαροί θεσμοί μπορούν να εξαλείψουν ή να περιορίσουν τη δράση των όποιων αδίστακτων προσώπων. Κάθε φαινόμενο ευνοιοκρατίας ή διαφθοράς κρίνεται έτσι αποτυχία ενός οργανισμού, που δεν είχε αποτελεσματικούς μηχανισμούς πρόληψης. Μπορεί έτσι να επιβληθούν όχι μόνο πρόστιμα αλλά και υποχρέωση συμμόρφωσης μιας εταιρείας με δομικές αλλαγές στην εταιρική της διακυβέρνηση και την εκπαίδευση των στελεχών της. Αυτό στην Ελλάδα είναι αδύνατον.

Τρίτον, οι διωκτικές αρχές είχαν στις ΗΠΑ την ευχέρεια να έλθουν σε «Συμφωνία Αναβαλλόμενης Δίωξης» (Deferred Prosecution Agreement), κατά την οποία η εταιρεία συμφώνησε να καταβάλει πρόστιμο, αποδέχτηκε τη δικαιοδοσία των Αρχών και αποδέχτηκε την περιγραφή των πραγματικών περιστατικών από τις διωκτικές αρχές.

Το Συνημμένο Α στη συμφωνία είναι μια «Δήλωση των Πραγματικών Περιστατικών» που καταλαμβάνει τις 10 από τις 79 σελίδες της συμφωνίας μεταξύ της εταιρείας και του υπουργείου. Εκεί περιγράφονται συγκεκριμένα πραγματικά περιστατικά, για παράδειγμα ότι η Novartis δωροδόκησε γιατρούς σε δύο περιπτώσεις, πρώτα με τη χρηματοδότηση της συμμετοχής ελλήνων οφθαλμιάτρων σε διεθνή συνέδρια στο εξωτερικό με αντάλλαγμα τη συνταγογράφηση του φαρμάκου «Lucentis» (σελ. Α-6) και, δεύτερον, με την άμεση πληρωμή γιατρών για τη συνταγογράφηση ενός φαρμάκου για την υπέρταση (σελ. A-9).

  • Η εταιρεία αποδέχεται επίσημα την αλήθεια των ισχυρισμών του υπουργείου Δικαιοσύνης. Επειδή όμως η συμφωνία φέρνει την αναβολή της δίωξης, αρχικά για τρία χρόνια, το θέμα για την εταιρεία κλείνει χωρίς ούτε να παραδέχεται την ποινική ενοχή και τιμωρία της (αυτό που λέμε «plea bargaining») oύτε και να καταδικάζεται. Αυτή η ευέλικτη λύση απέφυγε τις μακροχρόνιες και πανάκριβες δικαστικές μάχες και συμφέρει όλες τις πλευρές και κυρίως το αμερικανικό Δημόσιο.
  • Το πιο σημαντικό είναι ότι η αλήθεια για τα θέματα αυτά δεν είναι πλέον αμφισβητήσιμη. Ο καθένας μπορεί να διαβάσει την έκθεση και να δει την ευθύνη της εταιρείας και την αποδοχή της ενοχής της. Η εταιρεία πλήρωσε επίσης ένα τεράστιο πρόστιμο και συμφώνησε να προσαρμόσει τις εσωτερικές της διαδικασίες, κάτι που θα παρακολουθείται με ετήσιες εκθέσεις συμμόρφωσης.

Μια τέτοια ευέλικτη λύση, που θα ικανοποιούσε σχετικά γρήγορα το περί δικαίου αίσθημα, είναι νομικά αδύνατη στην Ελλάδα. Δεν αναγνωρίζουμε διακριτική ευχέρεια στην άσκηση ποινικής δίωξης, ούτε και αναβολή της δίωξης για λόγους δημοσίου συμφέροντος. Οι ποινικές μας διαδικασίες είναι μάλιστα τόσο δυσκίνητες, που σχεδόν ποτέ δεν ικανοποιούν την κοινή γνώμη ενώ συχνά υπόκεινται σε εξαιρετικά σύντομες «παραγραφές». Εφόσον μάλιστα σχεδόν πάντα η έφεση στην Ελλάδα αναστέλλει την εκτέλεση της ποινής, βλέπουμε το καθημερινό φαινόμενο καταδικασθέντες σε πρώτο βαθμό για φρικτά εγκλήματα να αφήνονται ελεύθεροι. Οι πρωτόδικες δίκες είναι σαν να μην υπάρχουν. Αντί να ενισχύουν την εμπιστοσύνη προς τη δικαιοσύνη, τελικά την αδυνατίζουν.

Η διεθνής εμπειρία έχει πολλά παραδείγματα δικονομικών και διοικητικών μεταρρυθμίσεων που οδηγούν στην καλύτερη δίωξη του εγκλήματος και την αποκατάσταση της εμπιστοσύνης της κοινής γνώμης. Δεν πιστεύω ότι υπάρχουν έτοιμες λύσεις. Η αμερικανική διαδικασία είναι απλά ένα καλό παράδειγμα που αξίζει να μελετήσουμε. Οι όποιες αλλαγές πρέπει όμως να είναι αρμονικές με την ποινική μας δικονομία και τη νομική μας παράδοση.

  • Η συζήτηση όμως για την τραγική κατάσταση της ποινικής δικαιοσύνης στην Ελλάδα πρέπει επιτέλους να ξεκινήσει.

  • Το παράδειγμα της ατιμωρησίας της εταιρείας Νοβάρτις και των εμπλεκόμενων γιατρών στην Ελλάδα δείχνει ανάγλυφα γιατί, παρά τις όποιες βελτιώσεις, η χώρα μας παραμένει ουραγός στην Ευρώπη στην καταπολέμηση της διαφθοράς. 

Ο κ. Παύλος Ελευθεριάδης είναι καθηγητής Δημοσίου Δικαίου στο Πανεπιστήμιο της Οξφόρδης.