Η ΕΕ αναζητά πόρους για την αποπληρωμή του κοινού χρέους

Του Δημήτρη Χ. Κατσίκα

Η συμφωνία του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της 21ης Ιουλίου για το Ταμείο Ανάκαμψης χαιρετίστηκε από τους περισσότερους αναλυτές ως μια σημαντική στιγμή στην ιστορία της ευρωπαϊκής ενοποίησης. Ένα από πιο σημαντικά στοιχεία της συμφωνίας, τόσο σε ουσιαστικό, όσο και σε συμβολικό επίπεδο, ήταν η απόφαση τα κονδύλια του Ταμείου να προέλθουν από την έκδοση κοινού χρέους από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

Εξίσου σημαντική όμως ήταν και η απόφαση το κοινό χρέος να αποπληρωθεί από κοινούς πόρους. Πράγματι, σε προηγούμενο άρθρο μου στο Capital, διατύπωσα την άποψη ότι η αύξηση του ορίου των λεγόμενων ίδιων πόρων του ευρωπαϊκού προϋπολογισμού και η δημιουργία νέων κοινών πόρων, είναι δύο αλλαγές που μπορεί να έχουν σημαντικό μακροπρόθεσμο αντίκτυπο στην αρχιτεκτονική της ΕΕ και στην ενοποιητική διαδικασία. Ωστόσο, και χωρίς να παραγνωρίζεται η σημασία της απόφασης επί της αρχής, οι λεπτομέρειες της εφαρμογής της είναι εξίσου σημαντικές και μπορεί να κρίνουν εν τέλει την επιτυχία του εγχειρήματος.

Στην προκειμένη περίπτωση, το κεντρικό ερώτημα που τίθεται είναι, πώς θα συγκεντρώσει η ΕΕ τα κονδύλια που χρειάζεται για την αποπληρωμή του κοινού χρέους που θα αναλάβει; Τις τελευταίες ημέρες έχει ξεκινήσει η συζήτηση μεταξύ των υπουργών οικονομικών των κρατών μελών για την εξεύρεση των νέων κοινών πόρων. Πέρα από τις τεχνικές δυσκολίες, η συζήτηση είναι ιδιαίτερα περίπλοκη καθώς όλες οι προτεινόμενες επιλογές έχουν διανεμητικές συνέπειες και ενδέχεται να οδηγήσουν σε σύγκρουση συμφερόντων μεταξύ των κρατών μελών, ή/και μεταξύ της ΕΕ συνολικά και άλλων μεγάλων δυνάμεων όπως οι ΗΠΑ.

  • Πιο αναλυτικά, η συμφωνία περιελάμβανε μια σειρά από πιθανούς νέους πόρους, εκ των οποίων ο μόνος σίγουρος προς το παρόν είναι ένας φόρος επί των μη-ανακυκλώσιμων πλαστικών, ο οποίος θα επιβληθεί από τις αρχές του 2021.
  • Παρότι περιβαλλοντικά συνεπής προς τους διακηρυγμένους στόχους της ΕΕ για τη μετάβαση προς μια πράσινη οικονομία, ο φόρος αυτός δεν είναι επαρκής για την κάλυψη των αναγκών, ενώ δεν είναι και η ενδεδειγμένη λύση για τη δημιουργία ενός βιώσιμου, κοινού ευρωπαϊκού πόρου, καθώς θα επιβάλλεται, θα συλλέγεται και θα αποδίδεται από τα κράτη μέλη ανάλογα με τη χρήση μη-ανακυκλώσιμων πλαστικών στην επικράτειά τους.

Ένας τέτοιος φόρος ανακυκλώνει το παρόν σύστημα χρηματοδότησης, το οποίο βασίζεται κατά 75% σε εθνικές εισφορές από τα κράτη μέλη. Το γεγονός αυτό εξάλλου έχει οδηγήσει στην αντιπαραγωγική προσέγγιση των κρατών μελών να επικεντρώνονται στο καθαρό ποσό συνεισφοράς τους στον προϋπολογισμό, το οποίο αντιλαμβάνονται ως κόστος, και να προσπαθούν να το μειώσουν μέσω σκληρών διαπραγματεύσεων, όπως έχουμε δει επανειλημμένα να συμβαίνει στο παρελθόν αλλά και στην πρόσφατη διαπραγμάτευση της 21ης Ιουλίου για το Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο (ΠΔΠ).

Με άλλα λόγια, πρόκειται για έναν εθνικό φόρο και όχι έναν υπερεθνικό -κοινό- πόρο που θα χρηματοδοτεί απευθείας τoν ευρωπαϊκό προϋπολογισμό. Ιδανικά, ένας κοινός ευρωπαϊκός προϋπολογισμός θα πρέπει να διαθέτει δικούς του πόρους, καθώς είναι προτιμότεροι τόσο από άποψη οικονομικής αποτελεσματικότητας όσο και διανεμητικής ουδετερότητας.

  • Παράδειγμα τέτοιων πόρων αποτελούν οι δασμοί που συλλέγονται από τα κράτη μέλη για λογαριασμό της ΕΕ από τις εισαγωγές αγαθών στην κοινή αγορά. Οι δασμοί αυτοί αποτελούν κατ’ ουσία τον μόνο πραγματικά κοινό πόρο της ΕΕ αυτή τη στιγμή και αντιπροσωπεύουν μόλις το 15% των συνολικών πόρων του ευρωπαϊκού προϋπολογισμού. Καθώς τα αγαθά δεν θα καταναλωθούν απαραίτητα στη χώρα που εισάγονται και εισέρχονται σε μια ενιαία ευρωπαϊκή αγορά με κοινό εξωτερικό δασμολόγιο, οι δασμοί “πληρώνουν” για ένα ευρωπαϊκό “δημόσιο αγαθό”, την κοινή αγορά.

Όπως επισημαίνουν σε πρόσφατη δημοσίευσή τους οι Clemens Fuest του Ifo Research Institute και oJean Pisani-Ferry του Bruegel, η μόνη λύση που θα ικανοποιούσε ένα τέτοιο κριτήριο είναι η επέκταση του υπάρχοντος Συστήματος Εμπορίας Δικαιωμάτων Εκπομπών Αερίων Θερμοκηπίου.

  • Μια τέτοια λύση θα χρηματοδοτούσε ένα ευρωπαϊκό δημόσιο αγαθό, τη διαχείριση της κλιματικής αλλαγής, η οποία υλοποιείται σε επίπεδο ΕΕ και όχι από κάθε κράτος μέλος ξεχωριστά, θα συνεισέφερε σημαντικά στην επίτευξη των περιβαλλοντικών στόχων που έχουν τεθεί, ενώ έχει τη δυνατότητα να δημιουργήσει επαρκή έσοδα για την αποπληρωμή του χρέους. Σύμφωνα με τους συγγραφείς, ανάλογα με το σενάριο που υιοθετείται για τα χαρακτηριστικά του συστήματος, μια τέτοια επέκταση μπορεί να αποφέρει από €329 δισ. έως €1,5 τρισ. έως το 2050.

Οι άλλες προτεινόμενες λύσεις, είναι ένας φόρος στις “εισαγωγές άνθρακα” από τρίτες χώρες και η επιβολή ενός “ψηφιακού φόρου”. Το πρόβλημα με αυτές τις προτάσεις είναι ότι πιθανώς θα δημιουργήσουν τριβές με άλλες δυνάμεις. Στην πρώτη περίπτωση, η ΕΕ προτείνεται να επιβάλει μια επιβάρυνση στις εισαγωγές αγαθών από τρίτες χώρες με βάση τις εκπομπές άνθρακα που απαιτούνται για την παραγωγή τους.

  • Το μέτρο αυτό αποτελεί πρωτίστως ένα μέτρο διασφάλισης ενός δίκαιου πεδίου ανταγωνισμού, ώστε η αυστηρότερη ευρωπαϊκή περιβαλλοντική νομοθεσία να μην αποτελέσει ανταγωνιστικό μειονέκτημα για τις ευρωπαϊκές επιχειρήσεις. Ο σχεδιασμός ενός τέτοιου μηχανισμού όμως είναι εξαιρετικά δύσκολος τεχνικά -για παράδειγμα λόγω έλλειψης στοιχείων για τις εκπομπές ρύπων στην παραγωγική διαδικασία σε χώρες εκτός ΕΕ- ενώ θα πρέπει να είναι συμβατός και με τις αρχές του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου προκειμένου να μην προκαλέσει αντίποινα.

Η ιδέα ενός ψηφιακού φόρου, ειδικά για τις μεγάλες πολυεθνικές εταιρίες που παρέχουν ψηφιακό περιεχόμενο και υπηρεσίες, επίσης κερδίζει έδαφος τα τελευταία χρόνια. Οι εταιρείες αυτές δραστηριοποιούνται σε πολλές αγορές αποκομίζοντας κέρδη, χωρίς όμως να διατηρούν εταιρική (νομική) παρουσία σε αυτές και άρα χωρίς να υπόκεινται σε υποχρέωση απόδοσης φόρων. Η δυνατότητα φοροαπαλλαγής αυτών των εταιρειών έχει αναδειχθεί σε κυρίαρχο ζήτημα της διεθνούς πολιτικής, εν μέσω συζητήσεων για τις αυξανόμενες οικονομικές ανισότητες στον ανεπτυγμένο κόσμο και την ικανότητα των πολυεθνικών επιχειρήσεων γενικότερα να αποφεύγουν την φορολογία.

  • Η ΕΕ έχει αναλάβει δράση στο πεδίο αυτό μέσω των δικαστικών προσφυγών της Ευρωπαϊκής Επιτροπής εναντίον μεγάλων αμερικανικών εταιρειών, ενώ έχει υπάρξει και έντονη λεκτική αντιπαράθεση για το ζήτημα μεταξύ Ευρωπαίων, κυρίως Γάλλων, και Αμερικανών αξιωματούχων.
  • Όπως είναι κατανοητό, η λήψη μέτρων που θα πλήξουν κατά κύριο λόγο αμερικανικές εταιρείες μονομερώς από την πλευρά της ΕΕ, αναμένεται να προκαλέσει αντίποινα από τις ΗΠΑ, οι οποίες έχουν ήδη απειλήσει με την επιβολή δασμών σε ευρωπαϊκά προϊόντα σε μια τέτοια περίπτωση.

Τέλος, μια δυνητική εναλλακτική πηγή εσόδων, όπως αναφέρεται στη συμφωνία, θα μπορούσε να είναι ένας φόρος επί των χρηματοπιστωτικών συναλλαγών. Η κρίση χρέους της ευρωζώνης, στον απόηχο της παγκόσμιας χρηματοπιστωτικής κρίσης, αναβίωσε τη συζήτηση περί της επιβολής ενός φόρου στις (βραχυπρόθεσμες) διασυνοριακές χρηματοπιστωτικές συναλλαγές. Ο φόρος αυτός εκτός της δημιουργίας εσόδων, θεωρείται ότι μπορεί να συμβάλει και στη σταθερότητα του χρηματοπιστωτικού συστήματος διεθνώς, αποθαρρύνοντας βραχυπρόθεσμες κερδοσκοπικές κινήσεις.

  • Αν και η πρόταση δεν υιοθετήθηκε συνολικά για την ΕΕ, 10 κράτη μέλη έχουν ήδη συμφωνήσει επί της αρχής από το 2013 να συνεργαστούν στο πλαίσιο της “ενισχυμένης συνεργασίας” για την καθιέρωση ενός τέτοιου φόρου.

Παρά την οικονομική αποτελεσματικότητά του, η μη αποδοχή του από την πλειονότητα των κρατών μελών, καθιστά μάλλον ανέφικτη τη χρήση ενός φόρου στις χρηματοπιστωτικές συναλλαγές ως πόρου του ευρωπαϊκού προϋπολογισμού.

  • Επιπλέον, η επιβολή ενός τέτοιου φόρου εγείρει και ανησυχίες για το λεγόμενο πρόβλημα οριοθέτησης -δηλαδή τον κίνδυνο εάν ο φόρος αυτός επιβάλλεται μόνο στην ΕΕ, να μετακινηθούν πολλές από τις χρηματοπιστωτικές συναλλαγές σε κέντρα εκτός ΕΕ- με αρνητικές συνέπειες για τον ευρωπαϊκό χρηματοπιστωτικό τομέα.

Όπως γίνεται κατανοητό, η εξεύρεση κοινών πηγών εσόδων για την αποπληρωμή του κοινού χρέους που θα αναλάβουν τα κράτη μέλη για την αντιμετώπιση της πανδημίας αποτελεί μια δύσκολη εξίσωση.

  • Ακόμη και η πιο πρόσφορη λύση της επέκτασης του υπάρχοντος Συστήματος Εμπορίας Δικαιωμάτων Εκπομπών Αερίων Θερμοκηπίου, δεν θα είναι εύκολη υπόθεση καθώς συνεπάγεται απώλειες για κράτη μέλη που ωφελούνται από το σημερινό καθεστώς.

Με την απόφαση για την έκδοση κοινού χρέους ξεπεράστηκε ένας σημαντικός σκόπελος με βαρύ σημειωτικό φορτίο για την πορεία της ευρωπαϊκής οικονομικής ενοποίησης. Ο δρόμος όμως για την επιτυχή υλοποίησή της είναι ακόμη μακρύς και δύσκολος.

* Ο κ. Δημήτρης Χ. Κατσίκας είναι Επικεφαλής του Παρατηρητηρίου για την Ελληνική και Ευρωπαϊκή Οικονομία του ΕΛΙΑΜΕΠ και Επίκουρος Καθηγητής Διεθνούς και Ευρωπαϊκής Πολιτικής Οικονομίας στο Εθνικό και Καποδιστριακό Πανεπιστήμιο Αθηνών.